一、操作基礎
PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機制”，是指為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會力量)以政府購買服務合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎，明確雙方的權利和義務，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務的方式，提高質量和供給效率，最終實現(xiàn)使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。
PPP模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經(jīng)營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務的質量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設計。推廣PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎設施領域，在實現(xiàn)社會福利、提高基礎設施服務質量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎設施可持續(xù)運行的效率和能力。
PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務費用，三是前兩種方式的結合。
PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權轉讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費”，但它更強調公共部門與私人部門的全過程合作。
二、總體要求
1、打破地域壟斷和所有制限制。
政府通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營等;鼓勵有一定技術能力和管理經(jīng)驗的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內外市場能力的大型市政公用服務企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進行打包，擴大市場規(guī)模。
2、落實費價政策。
將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經(jīng)營收入來源。政府要合理確定費價標準，完善價格調整機制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務費和補貼，既保護消費者權益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務費應通過競爭程序確定，并納入地方財政預算管理。向用戶收費的各類市政公用產(chǎn)品價格，應按照相關規(guī)定進行成本監(jiān)審并及時調整到位，價格不到位的，政府應予以補貼。
城鎮(zhèn)綜合管廊項目要明確各入廊管線行業(yè)費用分攤和價格標準。
3、規(guī)范運行操作。
按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開;通過競爭機制選擇合作伙伴，按照“政府引導、企業(yè)主導、市場運作、利益共享、風險共擔”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司(SPC)，具體負責項目的投資、建設、運營、管養(yǎng)和服務;政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確約定各自的權、責、利;強化項目實施的全過程監(jiān)管。
1）、做好項目前期論證。
開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設計或咨詢機構編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術路線、服務質量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結構、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內容。
城市政府應組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實施。
2）、通過競爭機制選擇合作伙伴。
城市政府應及時將項目內容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。
3）、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。
城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應包括：項目名稱、內容;范圍、期限、經(jīng)營方式;產(chǎn)品或者服務的數(shù)量、質量和標準;服務費標準及調整機制;特許經(jīng)營期內政府與特許經(jīng)營者的權利和義務，履約擔保;特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內容;以及其他需要約定的事項。
4）、籌組項目公司。
中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等;項目公司獨立承擔債務，自主經(jīng)營、自負盈虧，在合同經(jīng)營期內享有項目經(jīng)營權，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好;項目公司的經(jīng)營權未經(jīng)政府允許不得私自轉讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權在合同期滿后必須無償移交政府。
4、把握PPP模式運用的關鍵環(huán)節(jié)。
一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由“經(jīng)營者”轉變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。
二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”。
三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。
四是建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質提供公共產(chǎn)品和服務的項目，應按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風險應注意及時規(guī)避。
5、實行分類指導，完善服務標準體系。
根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續(xù)的投資、補貼與價格協(xié)同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設置限制民間投資進入的附加條件。
6、試點先行，逐步規(guī)范。
優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結經(jīng)驗，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴大對社會資本全面開放提供指導。
7、建立信用評級和黑名單制度。
各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機構建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機構將予以通報。
三、基礎設施項目分類及應用PPP的方式
1、城市基礎設施分類
根據(jù)城市基礎設施的行業(yè)性質及用途，分為以下七類。
1）、涉水項目：包括城鎮(zhèn)供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網(wǎng)以及水環(huán)境治理工程等。
2）、燃氣和能源項目：包括管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站、加油站及管網(wǎng)等。
3）、環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目：包括垃圾收運系統(tǒng)及生活垃圾焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾焚燒處理，建筑垃圾綜合利用等。
4）、城市道路交通及園林綠化項目：包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。
5）、綜合管廊項目：包括城市共同溝、綜合管廊等。
6）、供熱項目：包括熱源廠、供熱管網(wǎng)、換熱站等。
7）、市政公用設施管養(yǎng)項目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管理養(yǎng)護等。
2 、應用PPP的方式
按照上述七類項目的經(jīng)營特性及向使用者收費的可行性，實施不同的PPP模式。
1）、采用合資合作和特許經(jīng)營方式。
此類項目收費或價格形成機制較為健全，可以通過“使用者付費”實現(xiàn)投資回報的項目。如涉水項目中的城鎮(zhèn)供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站等項目，城市供熱等項目。
2）、采用政府購買服務、特許經(jīng)營組合方式。
此類項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營，但建設周期長、投資多、風險大、回收期長或者壟斷性等特點，單靠市場機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營，并且應以控股和參股等方式進行。準經(jīng)營性項目實施特許經(jīng)營和政府購買服務相結合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項目，涉水項目中的污水處理、中水回用等廠網(wǎng)一體化項目，環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目中的垃圾收運系統(tǒng)及生活垃圾處理焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運處一體化項目。
3）、采用政府購買服務方式。
此類項目經(jīng)濟上的顯著特點是為社會提供的服務，以非盈利為目的，使用功能不收取費用或只收取少量費用。如涉水項目中的城鎮(zhèn)排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理項目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管養(yǎng)項目等。
3、PPP項目承接主體的準入條件
按照PPP項目形成特點和項目特性，需要規(guī)范設置必要的社會投資人準入門檻，保障社會大眾和政府的權益，主要方面如下：
1）、信用與信譽良好。
投資人要有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力;重合同、守信用，具有社會責任感。
2）、具有建設營造、經(jīng)營管理、運營維護同類工程的業(yè)績、資質或經(jīng)驗。
投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績與技術能力，必須具備相應的專業(yè)資質資格，經(jīng)驗豐富。
3）、資金充足，具有較強的財務與融資能力 。
投資人要具備良好的財務實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。
4）、專業(yè)知識與技術力量雄厚。
投資人要具備專業(yè)的PPP人才、技術人才、財經(jīng)人才與管理人才團隊。
5）、設備配置等要素實力良好。
投資人要擁有專業(yè)的設備及完成服務所必須的其他重要要素資源。
6）、質量安全管理體系完善。
近三年內沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)安全和質量事故，投資人主動防范的意識強、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規(guī)運營。
在設置具體PPP項目準入條件時，應遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準入條件設置的規(guī)范、合理和可操作性。
4 、PPP模式運作的基本流程
(一)項目前期準備階段
在PPP模式中，項目前期準備階段包括項目發(fā)起和項目準備兩個部分。
1、項目發(fā)起。
項目發(fā)起階段的工作主要內容包括啟
動準備和前期調研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調查等。
實施PPP模式是一個系統(tǒng)工程，其復雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領導小組;二是制定具體工作實施方案，明確部門責任分工、目標任務和實施工作計劃安排等;三要根據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設規(guī)劃，由政府組織相關部門或機構梳理城市基礎設施領域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構建PPP項目庫。
2、項目準備。
